На прошлых выходных меня пригласили выступить с лекцией о целях устойчивого развития, сформулированных ООН в 2015 году и предполагающих программу глобальных действий до 2030 года. Кратко рассказав о 10 целях УР, я подробно остановился на цели №11 – «Устойчивое развитие городов и населенных пунктов», ибо это как раз то, во что я верю и что пытаюсь реализовать на практике в родном Озерске. Почему? Потому что говоря об устойчивости городов, эксперты ООН выделяют прежде всего включенность, инклюзию горожан в управление развитием городской среды. В частности, в брошюре по устойчивому развитию городов, размещенной на сайте ООН, даны такие рекомендации:
Что я могу сделать, чтобы помочь достижению этой цели?
• Активно интересуйтесь тем, как осуществляется руководство и управление вашим городом
• Обращайте внимание, какие решения приводят к результату в вашем сообществе, а какие нет
• Выступайте за такой город, каким он, по вашему мнению, должен быть
И это как раз то, о чем говорит система патриципаторного бюджетирования. Рассмотрим эту систему поподробнее.
Что такое партиципаторное бюджетирование (ПБ)?
Партиципаторное (инициативное, народное) бюджетирование — непосредственное участие горожан в распределении от 1 до 10 % средств муниципального бюджета.
Партиципаторное бюджетирование — ПБ — появилось в 80-х годах в бразильском городе Порту-Алегри. В 2014 году партиципаторное бюджетирование применяется в 1700 городах в более чем 40 странах. При этом технология ПБ учитывает локальный контекст и позволяет решать актуальные проблемы управления в странах с разным политическим устройством и структурой доходов муниципальных бюджетов.
В 2013 году Европейский университет в Санкт-Петербурге при поддержке Комитета гражданских инициатив и местных администраций впервые опробовал технологию ПБ в
России.
Первыми муниципалитетами, запустившими ПБ в 2013 году, стали Череповец и Сосновый Бор (Ленинградская область). В 2014 году к ним присоединились 8 муниципалитетов Кировской области. В 2016 году участниками программы стали 10 муниципалитетов Кировской области.
Для успешного внедрения ПБ необходимо и первично желание местных властей и горожан
ПБ формирует гражданскую инициативу, создает городское сообщество, обеспечивает условия для эффективного сотрудничества граждан и местных властей. Такая управленческая модель не может быть навязана властью и осуществляться в приказном порядке: позитивные изменения возможны только в том случае, если местная власть и граждане готовы к ним.
Почему партиципаторное бюджетирование необходимо сегодня?
Местные власти сегодня — часть вертикальной структуры управления. Ее необходимо дополнить горизонтальной системой контроля. ПБ обеспечивает канал обратной связи между местной властью и гражданами.
Участие в управлении позволяет гражданам понять сферу ответственности и специфику работы муниципальной власти. Муниципальное управление перестает быть «черным ящиком» — непонятным и поэтому враждебным механизмом. ПБ снижает социальное напряжение, создавая пространство для конструктивного диалога.
Современный город — конгломерат разных сообществ. Без баланса их интересов и диалога граждан и власти эффективное управление городом невозможно. ПБ создает площадку для такого диалога.
Сегодня общение между гражданами и властями происходит в 2 речевых регистрах: «просьба/жалоба» и «обвинение». Оба не предполагают диалога. ПБ позволяет выработать публичный язык, при помощи которого можно договариваться и находить общие решения, а не только обвинять и воевать.
Партиципаторные формы гражданского участия позволяют депутатам наладить канал связи с горожанами. Люди, которые не ходят на выборы, готовы сами участвовать в непосредственной деятельности на благо их города или района.
В этом случае им ясен и способ участия, и выгоды, которые он предоставляет. Депутаты получают возможность работать, руководствуясь пожеланиями своих избирателей. Жители перестают быть пассивными наблюдателями и могут не только заявить о своих интересах, но и непосредственно участвовать в городском управлении.
Модель управления, в которую встроены российские муниципалитеты — вертикальная иерархия. Формально, следуя тексту Конституции, это не так. Однако финансирование разным отделам и департаментам выделяется через межбюджетные трансферты на основании той отчетности, которую они поставляют на региональный и федеральный уровни. В этих условиях говорить об автономии муниципальной власти — большая натяжка.
В такой системе ключевую роль играет отчетность. Центростремительные тенденции неминуемо приводят к увеличению числа контролирующих институтов, работа каждого из которых требует новых форм отчетности. Нагрузка на муниципальные власти очень велика. В итоге муниципальные служащие сегодня ориентированы, как правило, на федеральный центр или регион. Ослабевает их способность управлять конкретной территорией, различать ее проблемы и потенциал развития.
Партиципаторные практики дают возможность услышать голос городского сообщества и учесть его мнение. Эта перспектива позволяет муниципальным властям стать именно местной властью, а не просто последним звеном хорошо функционирующей государственной вертикали.
Большинство горожан сегодня не представляют, каковы полномочия муниципальной, региональной и федеральной властей. Это порождает недовольство и затрудняет работу местной власти.
Непосредственное участие в принятии решений позволяет гражданам понять сферу ответственности и специфику работы муниципальных чиновников. Это снижает социальное напряжение между гражданами и властью, создавая пространство для конструктивного диалога.
В дальнейших публикациях мы покажем, как на практике можно организовать эффективное патриципаторное бюджетирование в Озерске.
Для подготовки статьи использована брошюра «ПАРТИЦИПАТОРНОЕ БЮДЖЕТИРОВАНИЕ. Как привлечь граждан к управлению городом», изданная Европейским университетом в Санкт-Петербурге при содействии Комитета гражданских инициатив.
Евгений Шитиков
